作者： 楊順順，湖南省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布日期：2020-02-24
第三方治理是吸引社會(huì)資本參與、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化進(jìn)程的重要機(jī)制，也是培育發(fā)展環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)、培育壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主流模式。2014年末，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》。目前，除天津、重慶、遼寧等11個(gè)省市外，全國(guó)其他省市均已出臺(tái)專門的第三方治理實(shí)施意見，且在不少領(lǐng)域取得了較為成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，也暴露出一些影響機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行的突出問(wèn)題，亟待重視與解決。
作為在歐美國(guó)家發(fā)展相對(duì)成熟的運(yùn)作模式，第三方治理為我國(guó)轉(zhuǎn)向政府、市場(chǎng)、企業(yè)合作共治的環(huán)境治理模式，提供了豐富借鑒。一是“財(cái)政扶持+社會(huì)化力量”模式，主要給予第三方治理研究基金、優(yōu)惠貸款、專項(xiàng)補(bǔ)貼等多種形式的支持政策，而相對(duì)活躍的環(huán)境公益訴訟和社會(huì)化環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，又促進(jìn)了第三方服務(wù)監(jiān)管體系的完善。二是“協(xié)會(huì)共管+單位自治”模式，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在資質(zhì)審查、招投標(biāo)和處理事業(yè)基金管理等方面的作用，將協(xié)會(huì)培育成第三方治理的重要助手，同時(shí)引導(dǎo)排污單位自我治理與第三方專業(yè)治理相結(jié)合。三是利用環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)倒逼第三方治理模式，采用更為嚴(yán)密的環(huán)保法規(guī)體系和更為嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)采取第三方治理在內(nèi)的專業(yè)化治理方案。
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)從總體要求、運(yùn)營(yíng)模式、市場(chǎng)培育、機(jī)制創(chuàng)新等方面，明確了環(huán)境污染第三方治理的基本框架和重點(diǎn)領(lǐng)域。在宏觀政策支持下，各地第三方治理實(shí)踐不斷深入，呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)。一是治理對(duì)象由面向污水、垃圾、典型污染物等環(huán)境要素治理，轉(zhuǎn)向環(huán)境公用基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)及其重點(diǎn)企業(yè)等區(qū)域性、綜合性治理領(lǐng)域。二是運(yùn)行模式由PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等方式為主，逐步轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)排污者付費(fèi)，以及與排污許可證制度相結(jié)合的市場(chǎng)化模式。三是對(duì)參與治理的環(huán)保企業(yè)的金融支持形式開拓創(chuàng)新，能效信貸、綠色金融租賃、資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)和治理收益權(quán)質(zhì)押融資等金融產(chǎn)品日益多樣化。四是監(jiān)管執(zhí)法與前置的規(guī)范化契約相匹配，國(guó)家發(fā)改委公布的規(guī)范合同文本形式，為進(jìn)一步監(jiān)管治理效果和明晰各方責(zé)任奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
根據(jù)筆者對(duì)相關(guān)部門和企業(yè)的調(diào)研，當(dāng)前我國(guó)第三方治理實(shí)踐過(guò)程中的問(wèn)題與挑戰(zhàn)主要有五個(gè)方面。一是缺乏普遍穩(wěn)定的市場(chǎng)盈利模式。目前，環(huán)境污染第三方治理多以項(xiàng)目為載體，集中于水治理項(xiàng)目，對(duì)土壤、大氣治理等領(lǐng)域熱情偏低、激勵(lì)不足。二是治理主體實(shí)力不強(qiáng)，研發(fā)能力偏弱，技術(shù)、資金實(shí)力難以滿足一些重點(diǎn)領(lǐng)域要求。三是市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、招投標(biāo)管理、治理效果評(píng)價(jià)等治理主體約束機(jī)制不健全，企業(yè)不履約、毀約等“失信”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是個(gè)別地方政府的扶持政策不夠明晰，治理企業(yè)對(duì)其服務(wù)方（政府或污染企業(yè)）的履約信用存在疑慮。五是追責(zé)問(wèn)責(zé)制度有待完善，第三方治理企業(yè)和委托方的法律責(zé)任界定缺乏合理依據(jù)。《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》尚不能直接適用于司法領(lǐng)域，缺乏針對(duì)性、可操作性的細(xì)則規(guī)定。
鑒于第三方治理提供環(huán)境公共服務(wù)的特性，建立健全環(huán)境污染第三方治理機(jī)制，既要尊重市場(chǎng)規(guī)律、利用市場(chǎng)機(jī)制，也要科學(xué)履行政府職能，充分調(diào)動(dòng)參與主體的積極性。
第一，壯大第三方治理市場(chǎng)規(guī)模。一是全面拓展治理領(lǐng)域。積極推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理向工業(yè)園區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和生活消費(fèi)領(lǐng)域拓展，鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，在餐廚和生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、企業(yè)能源、水資源和污染物治理等領(lǐng)域創(chuàng)新合作模式，引導(dǎo)第三方治理由單一業(yè)務(wù)向綜合服務(wù)拓展，探索實(shí)施整體環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式。二是加快推進(jìn)強(qiáng)制性治理。對(duì)采掘、鋼鐵、石化等重污染部門，以及不按要求采取治理或恢復(fù)措施的企業(yè)，由政府職能部門采用公開競(jìng)爭(zhēng)方式引進(jìn)具有治理和恢復(fù)能力的企業(yè)代為治理。三是完善治理經(jīng)驗(yàn)推介機(jī)制。充分利用項(xiàng)目申報(bào)、自我推介、媒體報(bào)道，以及會(huì)議推介、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等方式，推廣各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)第三方治理由試點(diǎn)示范向全面推廣應(yīng)用轉(zhuǎn)化。
第二，培育發(fā)展第三方治理產(chǎn)業(yè)。一是引導(dǎo)推動(dòng)治理企業(yè)合作，打造龍頭、領(lǐng)軍企業(yè)。鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部企業(yè)優(yōu)化重組，打造大型企業(yè)集團(tuán)或行業(yè)聯(lián)盟；鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)產(chǎn)、學(xué)、研、金、政合作，全面提升第三方治理企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是延伸發(fā)展治理上下游產(chǎn)業(yè)鏈。積極推動(dòng)環(huán)保設(shè)備相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展脫硫、脫硝、除塵等大氣污染治理裝備，城鎮(zhèn)污水、有機(jī)廢水、化工廢水等水污染治理裝備，城市生活垃圾、城市污泥、建筑廢棄物等固體廢棄物處理裝備，廢棄電子產(chǎn)品及污泥回收、廢舊鉛酸電子資源化利用等資源綜合利用裝備以及環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器儀表等制造業(yè)；積極培育第三方治理中介服務(wù)等企業(yè)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、項(xiàng)目支持等方式，積極培育定價(jià)評(píng)審、效果評(píng)審、技術(shù)咨詢等一批第三方治理專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。三是通過(guò)信用管理制度，促進(jìn)治理企業(yè)優(yōu)勝劣汰。積極推動(dòng)建立第三方治理數(shù)據(jù)庫(kù)，建立涉公共服務(wù)類項(xiàng)目資格審查制度，完善第三方治理驗(yàn)收、移交制度，健全第三方治理懲處、退出機(jī)制。四是豐富治理財(cái)稅金融支持方式。將環(huán)境污染治理服務(wù)商納入信貸政策優(yōu)先支持對(duì)象，開發(fā)符合環(huán)境污染第三方治理企業(yè)需求的綠色金融產(chǎn)品，完善第三方治理權(quán)抵押貸款、第三方治理履約保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。
第三，規(guī)范創(chuàng)新第三方治理盈利模式。一是建立差異化的企業(yè)營(yíng)收模式，以政府為責(zé)任主體的環(huán)境公用設(shè)施等采取政府購(gòu)買服務(wù)等方式付費(fèi)；政府和企業(yè)為共同責(zé)任主體的工業(yè)園區(qū)或“小散”企業(yè)，可以在協(xié)商的基礎(chǔ)上建立合同支付模式；對(duì)于企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任的，采用委托治理和委托運(yùn)營(yíng)的方式并由企業(yè)付費(fèi)。二是完善治理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)環(huán)境治理的技術(shù)難度，明確各類污染物治理的基本收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立以政府基本定價(jià)為基礎(chǔ)、按照市場(chǎng)實(shí)際情況浮動(dòng)的費(fèi)用支付模式。三是逐步形成基于成效考核的治理市場(chǎng)價(jià)格體系。優(yōu)化項(xiàng)目成本分析，健全項(xiàng)目成本估算和治污效果評(píng)價(jià)體系，形成基于成本—效果的定價(jià)模式。四是建立治理效益共享機(jī)制。支持第三方治理企業(yè)參與用能權(quán)、排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益交易，確保治理企業(yè)獲得合理的經(jīng)濟(jì)收益。
第四，健全完善第三方治理責(zé)任體系。一方面建立權(quán)責(zé)相應(yīng)的參與主體約束機(jī)制。利用征信管理、行政執(zhí)法等方式，嚴(yán)厲打擊第三方治理中的失信行為；同時(shí)，規(guī)范相關(guān)政府部門、委托方履約行為，切實(shí)維護(hù)第三方治理企業(yè)的合法權(quán)益；對(duì)治理效果與治理目標(biāo)存在明顯差異的項(xiàng)目，依法追究相關(guān)主體責(zé)任。另一方面，完善責(zé)任追究制度。嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》，在環(huán)境服務(wù)合同中約定排污方主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任的劃分；同時(shí)積極推動(dòng)制定修訂國(guó)家、地方法律法規(guī)，確定委托方與第三方之間行政法律責(zé)任的轉(zhuǎn)移處理方式，確保委托方和第三方治理企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
（本文系湖南省社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究專項(xiàng)課題“湖南綠色發(fā)展多情景仿真及綠色技術(shù)推廣研究”（19ZHC15）階段性成果）
（編輯：魏冬陽(yáng)）
