作者： 楊瑞龍，中國人民大學教授 發(fā)布日期：2019-08-26
中國的改革從安徽試行聯(lián)產承包責任制開始，80年代初改革重點從農村轉向城市改革的方向就是要把市場機制引到計劃體制里來?；谶@個目標，改革的重點就聚焦到國有企業(yè)上來，因為你要有市場，重點不是放開價格，而是要有市場主體，當它能夠靈敏地對市場供求做出反應，市場機制才能起作用。當時中國城市經濟體制的基礎是國有企業(yè)，還有一小部分集體企業(yè)。因此，國有企業(yè)的改革成為城市經濟體制改革的中心，就成為應有之義了。
國有企業(yè)改革的目標
國有企業(yè)改革的目標是什么呢？當時也非常明確，叫把國有企業(yè)改造成“自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者”。到80年代后期，中國的改革是要建立社會主義商品經濟的時候，改革的目標是：要把國有企業(yè)改造成自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。因此，沒有一項改革和國有企業(yè)改革一樣，非常早就找到清晰的目標。
我們發(fā)現(xiàn)，改了40年，實現(xiàn)這個目標的過程非常艱難，難在什么地方呢？難在中國既要放棄計劃體制，同時又不想復制西方自由市場經濟體制，我們改革的目標是要建立社會主義市場經濟體制，也就是說我們想把社會主義和市場經濟結合在一起。社會主義的制度特征是什么呢？我們把社會主義基本經濟制度定義為以公有制為主，多種所有制共同發(fā)展，而公有制為主當然最終要通過國有經濟為主導來實現(xiàn)。
這樣一來我們有兩個目標：一是要堅持公有制為主，最終要通過國有經濟主導來體現(xiàn)；二是想讓市場機制起決定性或基礎性作用。既要讓國有企業(yè)成為市場主體，又想讓國有企業(yè)扮演公有制為主的載體，這個目標應該說是前無古人的。把國有企業(yè)變成市場主體很簡單，產權非國有就能解決。但既要讓企業(yè)保持國有，又要它成為社會主義市場經濟制度中的市場主體并不很容易。因此，我們做了很多探索。
國企改革的探索邏輯
第一階段：放權讓利邏輯下的國有企業(yè)改革（1978-1984）。80年代初我們探索“放權讓利”改革。所有權是國家的，經營權也是國家的，怎么給企業(yè)下放一定自主權，當時主要的改革是利潤留成制度以及兩步利改稅這樣的改革，盡管帶來了活力，但離我們的改革目標還非常遙遠。
第二階段：兩權分離邏輯下的國有企業(yè)改革（1985-1991）。80年代中期，我們希望通過兩權分離的方式來實現(xiàn)目標，即所有權是國家的，通過選擇一定的企業(yè)組織形式，把經營自主權放給企業(yè)，具體形式是承包制、租賃制。六年來確實提高了一些企業(yè)活力，但離我們的目標還是很遙遠。承包制、租賃制能下放權力卻很難下放責任，因此企業(yè)行為普遍短期化。
第三階段：產權多元化邏輯下的國有企業(yè)改革（1992-1997）。到80年代后期乃至90年代初，鄧小平南巡講話以后，我們的改革重心就轉變?yōu)楫a權多元化條件下的一種國有企業(yè)改革，具體形式就是股份制改造。這樣的探索有個概念叫“現(xiàn)代企業(yè)制度”，內涵為四句話：產權明晰、政企分開、權責明確、管理科學。具體是對國有企業(yè)進行股份制改造，在國有企業(yè)里引入多元化投資主體，把國有企業(yè)變成混合所有制企業(yè)。到了那個階段的改革，我們所講的國有企業(yè)和傳統(tǒng)意義上講的國有企業(yè)概念就不一樣了，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)指企業(yè)是國家的，但到90年代的國有企業(yè)指企業(yè)里的國有股份占主體、占支配地位。
第四階段：“抓大放小”邏輯下的國有企業(yè)改革（1998-2002）。到了上世紀90年代末期，我們開始搞抓大放小，本世紀初主要是對所有權約束機制，特別是對國有資產管理模式本身進行了一次改造。經歷了40年的改革，成就不可謂不大，但我們的目標——“自主經營、自負盈虧”還是沒有實現(xiàn)。中國的改革在這40年有很大的進步，話語體系也有很大的變化，唯獨國有企業(yè)在基本邏輯、基本話語體系沒有多大的變化。過去20年里，國有企業(yè)改革在改革理論和改革實踐上沒太大進展，我們還是在老問題上打圈圈。
大家有沒有想過到底是什么原因？是我們不想改嗎？黨的文件里對國有企業(yè)改革很重視，但為什么這個很重視的改革過去二十年沒有太大進展呢？什么地方出了問題呢？我認為，主要在改革的邏輯上出了問題。
問題在于，過去的改革邏輯一直堅持這樣一個思路：既想保持企業(yè)公有制性質，又想找到恰當的企業(yè)組織形式，讓它自主經營、自負盈虧，我們找了很多種形式，從放權讓利到股份制改造，我發(fā)現(xiàn)這樣的改革有兩個矛盾解決不了。
國企改革繞不開兩個難題
第一個難題是政企分開
為什么說國有企業(yè)問題很多呢？政府對企業(yè)管得太多，我們的改革目標是自主經營、自負盈虧、讓企業(yè)追求利潤最大化。但國有企業(yè)所有者是誰呢？是國家。有人說國有企業(yè)的毛病是所有權虛置，所有者缺位。這個判斷是錯誤的。國有企業(yè)所有權的歸屬在憲法上說得很清楚：歸國家。問題在于，當國有企業(yè)要進入經營時，所有者要有人代表，因為國家本身是個抽象的概念，是沒有行為能力的。當這個財產歸國家所有，必須要為國家找個有行為能力的代理人。誰能夠代表國家呢？古今中外無一例外，只能是政府。這個企業(yè)只要是歸國家的，最終行使所有權的主體一定是政府。最終國家所有就演化為政府代理，而政府本身是不可能追求利潤最大化的。這就遇到了很大的矛盾，改革的目標是讓企業(yè)追求利潤最大化，但所有者目標不是追求利潤最大化，這是兩難的問題。
實踐當中怎么解決這個矛盾呢？我們很早就明白要政企分開。所以，政企分開成為我們非常重要的改革目標并為此探索了30年，思考怎么樣解決政企分開，讓政府淡出國有企業(yè)，讓這個企業(yè)成為市場主體。但在改革的時候，我們發(fā)現(xiàn)困難重重。現(xiàn)代企業(yè)制度四句話：產權明晰、政企分開、權責明確、管理科學，當中最重要的是兩句話，產權明晰、政企分開，如果這兩句話能實現(xiàn)，國有企業(yè)的自主經營、自負盈虧就能解決。如果政企不能分開，產權明晰就不能落到實處。
為什么我判斷無法實現(xiàn)政企分開呢？因為不管搞股份制還是承包制，只要國有股占大股，最后一定是政府來代表的。而政府來代表，他一定會把政府的目標輸入到企業(yè)里。
政企分開是必要的，但政企又很難分開，有人說政府你什么都不用管了。90年代，有人提出把所有權退化為債權，這是不可能的。因為要把企業(yè)交給經營者，你能保證經營者在沒有所有權約束下一定會追求保值增值嗎？難道他不會吃里爬外嗎？所以，所有權約束始終是重要的。問題不是出在所有權約束上，而是出在所有權的約束者——政府。這樣就遇到了國有企業(yè)改革的第一個天大的矛盾：你要想實現(xiàn)改革目標，政企一定要分開。政府真的在企業(yè)里沒有任何影響力了，這個企業(yè)就一定不是國有的。
第二個難題是所有權不可轉讓
你想在國有框架里找自主經營、自負盈虧的途徑，遇到的第一個矛盾就是所有權要具有可轉讓性。為什么所有權可轉讓性對一個企業(yè)成為自主經營、自負盈虧的市場主體非常重要呢？原因在于，作為一個市場主體，這個企業(yè)的資產必須不斷進行置換。對私營企業(yè)來講把資產退出來變更，切換到另一個領域，對其沒有損失，只要利潤回報率高于原來的就可以。但國有企業(yè)不行，因為國有企業(yè)在實踐當中存在一個部門所有制，每一個企業(yè)上面都有一個主管部門。資產一旦發(fā)生置換，所有權發(fā)生轉換的話，主體就發(fā)生變化了。一旦同意所有權可以轉換，一夜之間這個企業(yè)就有可能變成非國有。
所以，改制當中，始終保持企業(yè)國有制性質必須有個前提條件：限制國有股的轉讓。90年代國有企業(yè)進行股份制改造，很多國有企業(yè)改造之后上市，最后發(fā)現(xiàn)上市以后也沒解決問題，原因非常簡單：我們對股份做了成分限定。國有企業(yè)進行改制一定要講“成分”，全部股份分為國有股、法人股、社會公眾股。
為什么要做成分限定呢？這個企業(yè)一旦在中國或海外上市，只要占大股的國有股份不轉讓，其他股份再轉讓也不會影響這個主管部門對它的控制。一旦允許國有股轉讓，一夜之間這個企業(yè)馬上變成非國有。更重要的是，要讓市場起決定性作用，不僅是一般商品隨著價格波動，更重要的是資本也要具有流動性，這就是我們遇到的第二個大的矛盾：國有企業(yè)要真正成為市場主體，所有權要具有可轉讓性。但所有權一旦具有可轉讓性，國有制就不保了。要保證國有制，所有權不能轉讓，哪怕公司上市，這個大股東就是政府，政企就分不開。
解決兩個難題的兩種思路、兩個派別
一是西方主流經濟學思路
遇到這兩個問題以后，怎么解決？理論上我們空前缺失，作為經濟學家，我發(fā)現(xiàn)，我們的理論在回答國有企業(yè)改革遇到這樣的矛盾時就很困難。困難在哪里呢？如果用西方經濟學來回答這兩個難題，發(fā)現(xiàn)途徑就一個——私有化。熟悉西方經濟邏輯的人知道，所謂西方經濟學，就是在經濟人假說下形成一套個體主義的成本收益分析方法。基于這樣的邏輯驗證市場的有效性問題，假設前提是產權明晰，而這個明晰的產權就是私有產權，這是一套西方的主流邏輯。你用這套西方的主流邏輯來套到國有企業(yè)改革身上，唯一的途徑就是私有化。
這個邏輯拿到中國是行不通的，因為中國不是西方式的市場經濟，黨中央明確指出我們的改革目標是要建立社會主義市場經濟體制，如果放棄了公有制為主，救放棄了社會主義基本制度。所以，用西方主流經濟學指導國企改革肯定要私有化，而私有化肯定不可能成為當下中國國有企業(yè)選擇的邏輯，這條路是走不通的，除非我們放棄社會主義市場經濟。
二是政治經濟學思路
傳統(tǒng)政治經濟學來回答也不行。政治經濟學在社會假設下形成整體主義階級利益分析方法，馬克思在勞動價值論基礎上創(chuàng)造了剩余價值理論，并用這個理論解釋私有制和生產力之間的矛盾。他認為人類社會未來的前景就是要建立社會所有制替代私有制，消滅商品貨幣關系。按照這套邏輯來討論國有企業(yè)行嗎？也很困難。因為這套邏輯很難解釋在社會主義條件下面，要讓市場機制起決定性作用。因此，用這個邏輯指導國企改革，國有企業(yè)就沒有邊界了。
當下討論國有企業(yè)改革完全分為兩個陣營，一個陣營是用西方主流邏輯討論國企改革，還有一個陣營是用政治經濟學理論討論國企改革，他們在國企改革基本制度上面高度分歧。我們發(fā)現(xiàn)國企改革改了40年，但是，國有企業(yè)到底是什么、社會主義市場經濟條件下，為什么要有國有企業(yè)、到底想把國有企業(yè)扮演什么樣的角色，這樣的基本問題上沒有達成共識。由于沒有共識，我們對國有企業(yè)的評價也是很混亂的。
在社會主義市場經濟條件下，我們到底要國有企業(yè)干什么？國有企業(yè)的效率僅僅是微觀效率還是要有宏觀效率；國有企業(yè)僅僅追求利潤目標還是要追求社會目標。如果既要微觀效率又要宏觀效率，既要利潤目標又要社會目標，怎么建立一套與市場體系相對應的評價體系？說到現(xiàn)在國有企業(yè)是“既要又要”，實際很多情況下“既要又要”是做不到的。
國企股份制改造的困境
1995年我發(fā)表在《經濟研究》上的一篇文章，我認為是我一生當中比較重要的代表作。論文題目是《國有企業(yè)股份制改造的理論思考》，在這篇論文中我發(fā)現(xiàn)了國有企業(yè)改革遇到了兩大矛盾：你要讓它市場主體，政企要分開，但政企分開國有就沒有了；你要讓它成為市場主體，所有權要具有轉讓性，但所有權可轉讓，國有制就沒有了。
怎么辦？我們的思路是搞現(xiàn)代企業(yè)制度，或者叫股份改造，對在公有制框架內對國有企業(yè)進行股份改造的思路我是不認可的。原因在于在上述兩個矛盾不解決的情況下，簡單的股份制改造很有可能把國有制的弊端和市場經濟的弊端融合在一起，最終演變成一場不公平的改革，表現(xiàn)為國有資產流失。
我用委托代理理論來推論我的結論。用委托代理框架，我來分析國有企業(yè)股份制改造，即兩權分離。所有權和控制權發(fā)生分離，所有權歸政府所有，歸國家。經營層拿了實際控制權。按照委托代理一般框架理論，當兩權發(fā)生分離時，委托人與代理人的目標不一致和信息不對稱，掌握所有權的委托人和掌握控制權的代理人目標是不一致的。即使假定在純粹的市場化條件下，委托人會追求利潤最大化，代理人不會天然追求利潤最大化，因為利潤是不歸代理人所有的。把企業(yè)交給經理人，你不去控制他，經理人會憑借控制權追求自身利益最大化。第一個表現(xiàn)為貨幣目標，表現(xiàn)為年薪、獎金、期權，假定代理人僅僅追求貨幣目標就簡單了，只要把他的貨幣目標和利潤掛起鉤來，我就可以建立一個激勵機制。但沒有那么簡單，代理人憑借控制權還可以追求非貨幣收益目標，就是他能憑借控制權獲得的收益，并不能在公司財務報表里顯示出來的，但可以給他個人帶來實實在在好處的那部分，從而會產生所謂的代理問題。
有人說家族化在浙江小企業(yè)里很嚴重，其實不然，家族化在股份制公司里也挺嚴重?？垂煞莨镜墓芾韺咏Y構，你會發(fā)現(xiàn)同事化、老鄉(xiāng)化、系統(tǒng)化，公司控制人之所以喜歡用自家人，是因為可以保持控制權。所有這一切都會導致公司效率損失。因此，這個時候你要監(jiān)管它，但要監(jiān)管它很難，為什么？因為信息不對稱。你要監(jiān)管他，必須了解他在干什么，兩權分離之后，代理人掌握企業(yè)內的信息，但股東不掌握。因此，在這個條件下，你要監(jiān)管他就很困難，他上有政策，下有對策，你不給我好處，我不會把信息告訴給你。
兩權分離條件下，就必須對代理人進行激勵和約束。股份制改革有沒有效率的一個重要標志，就是要看你有沒有建立一個有效的激勵約束機制。問題在于，國有企業(yè)股份制改造情況下，建立這樣的激勵約束機制很困難，困難在于代表國家掌握大股東的是政府，具體是一個個自然人的政府官員。他和私人老板不太一樣，私人老板收益權是自己的。這個代理人、總經理、CEO想來收買投票權，除非你能支付比投票權實際價值更高的價格，股東才好接受你的擺布。但國有企業(yè)股份制改造不一定，因為代表國家掌握國有股投票權的官員可以像一個真正的股東那樣行使投票權，但他并不能分享投票權帶來的收益，這時候擁有投票權的官員對這個股票的投票權評估值要遠遠低于它的實際價值，所以我們把這個投票權叫廉價投票權。
如果這個投票權是廉價的，那么國有企業(yè)股份制改造中的代理人的最優(yōu)選擇就是收買擁有廉價投票權的投票人，從而會出現(xiàn)公司內部人通過收買廉價投票權，與國有股代表人進行合謀，瓜分國有資產。隨著股份制改造不斷深化，國有企業(yè)效率在改善，但讓我們痛心的事情還在頻繁發(fā)生，國有資產還在頻繁地流失，這是我當時非常焦慮的一件事情。
國有企業(yè)改革方向——分類改革
一方面，國有企業(yè)毫無疑問必須成為市場主體。另一方面，在成為市場主體的過程中，如果改革邏輯不對，很可能導致一場不公平的改革。我在1995年發(fā)表在《經濟研究》的論文中提出國有企業(yè)分類改革的構想。其基本想法是，在市場化進程當中，并不是所有的國有企業(yè)都應該市場化。有的國有企業(yè)應該市場化，而有的國有企業(yè)并不一定需要市場化。因此，我認為把所有國有企業(yè)都改造成自主經營、自負盈虧的市場主體這個判斷是有問題的。因為有一部分公益類的國有企業(yè)并不需要成為市場主體，應該針對不同類型的國有企業(yè)選擇不同的改革思路與路徑。
國企分類的標準有兩個：一是按國有企業(yè)所處行業(yè)性質劃分，分為競爭和非競爭行業(yè)；二是按國有企業(yè)提供產品性質劃分，分為公產品和私產品。國企所處的行業(yè)不同、產品不同，要選擇不同的改革思路。
針對非競爭性行業(yè)的國企改革：將非競爭性行業(yè)中的產品分為兩類，一類是公共品，另一類是自然壟斷行業(yè)。
第一類是公益類。從事公共品生產的國企應該國有國營，凡是提供公共產品的國企應該是國家所有、國家經營。這個領域中的國有企業(yè)一般不需要進行股權層面的混改。因為該領域本身就是一個市場失靈的領域，市場機制難以起到有效配置資源的作用。假如非要進行混改，那就相當于增加了企業(yè)股權結構的復雜性，使得公司的治理結構過于復雜，既增加了企業(yè)內部交易成本，又降低了企業(yè)的生產經營效率。因此，市場經濟不是在所有領域搞都是好的，有的領域能搞，有的領域是不能搞的。比如有城市把水權賣給外國公司，這是錯誤的，政府應該把水權管起來。有些公共部門如公安部門不能讓警察罰款，罰款之后可以分成，這是絕對有問題的，這都得國家所有、國家經營。
第二類是自然壟斷行業(yè)，主要在國計民生行業(yè)，該行業(yè)主要是能源、原材料和基礎產業(yè)。當然，在中國還包括一些支柱產業(yè)。我認為這個領域里，除了要提高市場效率，還有一些國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)在里面。因此我認為，可以對這類國有企業(yè)進行股份制改造，也可以進行海外上市，但國有資本要占主體，所以叫“國有國控”。在當下中美貿易戰(zhàn)中，美國就在這里面對我們提出不少意見，但有些東西我們是不能妥協(xié)的，美國希望我們把自然壟斷行業(yè)完全放開，如果全放掉我們很多戰(zhàn)略目標是沒法實現(xiàn)的。自然壟斷行業(yè)政企不分問題、所有權不能轉讓的問題肯定存在，這固然會影響微觀效率，但處于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)，還要完成社會目標，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標，宏觀效率占主導，犧牲一點微觀效率是值得的。
針對競爭性行業(yè)的國企改革
要解決政企不分和所有權不可轉讓的問題，最終的途徑是非國有化，非國有化背后涉及到龐大的利益結構調整，我認為改革不是一步到位的。我當年提出，大型競爭性國有企業(yè)可以進行股份制改造和實行產權多元化，最終股權結構是由市場說了算。如果干得好，那政府仍然可以控股，干得不好，政府可以慢慢退出。我之前構建了一個“社會主義市場經濟微觀基礎”，這個微觀基礎是公共產品國有國營，自然壟斷行業(yè)國有國控，這些都是國計民生行業(yè)，政府在里面保持控制地位，不僅是市場經濟的要求，也是社會主義的要求。
放掉部分競爭性領域的國有企業(yè)，不會影響社會主義的性質。該管的管起來，該放的放掉，這樣我們“兩個堅定不移”就可以落到實處了，兩個堅定不移理論上很容易理解，但實際操作上邊界在哪里？國有和民營到底是什么樣的邊界？我提出來一個邊界，這個邊界只要堅持好了，社會主義也能體現(xiàn)，市場機制起決定性作用也能實現(xiàn)。這樣我們就有可能為社會主義市場經濟構建一個所謂微觀基礎，就是通過分類改革來實現(xiàn)“國民共進”?，F(xiàn)在討論時要么“國進民退”，要么“民進國退”，我認為，“國進民退”或“民進國退”都不符合市場經濟要求。讓國有企業(yè)待在該待的領域，民營企業(yè)待在該待的領域，這就解決了“國民共進”的問題，而解決的辦法就是國企實施分類改革。
國有企業(yè)分類改革的思路
2015年，中共中央、國務院頒布了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，文件中確認了不同行業(yè)的國有企業(yè)界定功能和分類，實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，具體來說把國有企業(yè)分為公益類與商業(yè)類兩大類。我講的是競爭性和非競爭性。如果從學術角度講，分競爭和非競爭更容易把控，國外文獻當中也非常清晰。分類改革終于變成國家的文件，我認為這是非常好的，這是和社會主義市場經濟很對接的一種思路。
總的來說，國企分類改革的思路，我用坐標系來表述，橫坐標由競爭到壟斷，縱坐標由私產品到公產品，分為四個象限。在第二象限，如果它的產品性質是公共產品，行業(yè)性質是壟斷的，那么就是國家所有、國家經營；如果它的產品性質的是私人產品，行業(yè)性質是壟斷，就應該國有國控；如果產品性質是私人產品，行業(yè)性質是競爭的，那么實施產權多元化或非國有化。
這個思路很清晰，既能夠有效保證以公有制為主的原則，又能夠實現(xiàn)國有企業(yè)成為自主經營、自負盈虧的市場主體的目標，還能有效地防范國有資產流失問題。我認為，不要簡單再搞沒有前提條件的股份制改革，國有企業(yè)股份制改造很有可能有出現(xiàn)國有資產流失問題，雖不是必然的，但是有可能的。
第II象限內的企業(yè)提供的產品屬于公共產品類，行業(yè)特征具有壟斷性，一般采用國有國營模式，分為三個類型：
1.純公共產品。這是既不具有競爭性也不具有排他性的物品，例如國防。從全球范圍看，各個國家和地區(qū)的純公共產品基本上都是由政府來提供的。由于純公共產品難以通過私人部門供給，由政府提供公共產品時能夠準確地匹配社會對公共產品的需求。這樣一來，提供純公共產品的國有企業(yè)就可以以社會福利最大化為運營目標，提供的產品對于全社會來說是有效率的。
2.準公共類產品。其中，一類是具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產品，像地下水流域、牧區(qū)、森林等，要實行國有國營。不能指望一個自負盈虧的農場給你保護東北小興安嶺的紅松，這是不太現(xiàn)實的。另一類是具有非競爭性的特征，但非排他性不充分，比如自來水、電網、郵政、市政建設、鐵路、港口、碼頭、城市公共交通等。這類準公共產品不充分的排他性可能帶來“擁擠效應”和“過度使用”的問題，從而導致市場失靈。因此最好實行國家經營，若是讓私人資本進來，則難以保證物品提供的質量合格與價格穩(wěn)定。
3.公益類產品。這類產品具有很強的正外部性，但物品的技術特征可能是競爭性和排他性的，比如醫(yī)療、教育、社保等。最好的情況下，國家有能力把老百姓的醫(yī)療、教育、社保都解決了，但目前階段我們做不到。因此，我們要把醫(yī)療、教育、社保分為基本和非基本的，基本的教育，基本的醫(yī)療，基本的社保應該國家所有、國家經營，為普通老百姓提供最基本的醫(yī)療、教育、社保服務和保障。政府要把基本的需求解決，把非基本的放開?，F(xiàn)在很多私人資本愿意進教育領域、醫(yī)療領域、社保領域，問題是政府全把它包起來，民營資本找不到進入的渠道，不能提供更多供給。
第III象限內的國有企業(yè)提供的產品具有排他性，但具有自然壟斷特征，一般宜采用國有國控模式，即壟斷性國有企業(yè)應該進行股份制改造，但國有資本應具有控制地位。
自然壟斷行業(yè)，如能源、原材料、基礎產業(yè)，包括中國的支柱產業(yè)，特別是高新技術產業(yè)，這個領域別太相信市場，當然我們要利用市場，但這個領域我們有國家利益目標、國家戰(zhàn)略目標。這個領域的壟斷和產權性質是沒關系的，這與行業(yè)性質有關系。無論是交給國家還是交給外國資本都會造成壟斷。航空、石油、橋梁、道路、郵政、通信產業(yè)放開，自由競爭，任由外國資本進入，這是過了底線，不能完全放開。這部分我們國有資本還是要處于控制地位。這時候我們可以讓它海外上市，讓它參與市場競爭，但不是完全按照市場化的標準將其改造為單純以利潤最大化為目標的市場主體。
第IV象限內的國有企業(yè)所提供的是具有競爭性與消費上排他性的私人產品，原則上應完全走向市場。
通過40余年的市場化改革，有一部分競爭性國有企業(yè)實際上保持了和非國有企業(yè)同等的競爭力。對這部分企業(yè)宜進行產權多元化的股份制改造，使之成為政企分開、產權明晰化、產權主體多元化、管理科學的市場競爭主體，并以利潤最大化為經營目標參與市場競爭，以法人資產承擔責任。而對于那些效率低下、規(guī)模較小、市場競爭度高、市場需求變化快、產業(yè)重要性和關聯(lián)度小、國家對其承擔的風險大于其上繳收益的競爭性國有企業(yè)，適宜采用民營化的方式實現(xiàn)國有資本的退出。
分類推進國有企業(yè)混合所有制改革
1.混合所有制改革的新方向：
混合所有制改革也是大家頗為關心的一個議題。2015年提出了分類改革以后，緊接著中央和國務院又出臺了幾個文件，未來改革的重點搞混合所有制改革。其實混改不是個新概念，上世紀90年代，黨的十四大以后，我們提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度，就提出了混合所有制概念。這一次我們重提混合所有制，有什么新意呢？我認為是分類改革，應該在分類改革當中推進混合所有制改革?；旌纤兄朴卸喾N形式，具體來說就是國企入股民企，民企入股國企，國企員工持股。處于壟斷行業(yè)的國有企業(yè)具有有市場支配勢力和融資優(yōu)勢，這是民營企業(yè)的短板；民營企業(yè)的優(yōu)勢是經營機制靈活，這是國有企業(yè)短板，兩個混合，各取所需，很好的一件事情。
2.混合所有制改革中的“宏觀分類”與“微觀分類”
就宏觀分類來講，2015年中央《指導意見》里說“誰出資誰分類”，這個企業(yè)到底是屬于商業(yè)類還是公益類，誰說了算？這個企業(yè)所有者說了算。是不是有可能這個企業(yè)所有者出于既得利益，扭曲分類標準呢？我認為需要實現(xiàn)分類標準客觀化，客觀標準很好做，西方國家做相應的產業(yè)規(guī)制政策時有個非常明確的產業(yè)細分。我們國家發(fā)改委在制定產業(yè)政策時也有一套非常明確的產業(yè)細分標準；經濟學上來講，我們可以通過投入產出法和其他分析方法，也可以測度企業(yè)競爭性和壟斷性問題。有了客觀的分類標準，就可以向社會公示，各個國有企業(yè)對照分類標準，就可以明確知道自己的企業(yè)是屬于公益類企業(yè)還是商業(yè)類企業(yè)，公益類企業(yè)一般采取國有國營，處于商業(yè)類中的自然壟斷行業(yè)，混改時國有資本保持控制地位，如果屬于一般競爭性國有企業(yè)，混改時民營資本處于控制地位也沒有任何問題。
有了這個宏觀分類還不夠，還有個微觀分類。本世紀初開始，央企股份制改造上市的時候，國有企業(yè)募得了很多錢，特別是在2008年金融危機以后，4萬億刺激計劃讓我們的國有企業(yè)又獲得了很多錢，這些錢干什么呢？一部分錢投到主業(yè)上，但大部分錢沒有投到主業(yè)上，和民營資本搶飯吃了，進入到競爭性行業(yè)去了。從本世紀初開始，它籌到大部分的錢去進入房地產行業(yè)了，去建賓館了，去建旅游公司、金融公司了。甚至夸張地說，細看有些上市公司財務報表，主要的利潤已經不來源于主業(yè)，而是來源于副業(yè)。
這導致我們民營企業(yè)越來越困難。我們民營企業(yè)經營難，投資積極性不足，并不僅僅是融資難、融資貴的問題，這不是個致命問題，致命問題是民營企業(yè)有錢沒地方投，難以與通過其他行業(yè)壟斷建立本行業(yè)競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)競爭。因此對于混改中的國企要進行微觀分類，主業(yè)以其市場支配實力和融資優(yōu)勢，吸引民營企業(yè)作為財務投資人；副業(yè)則吸收民企作為戰(zhàn)略投資人，這才能激發(fā)混改的動力。
3.混合所有制改革實踐中的問題
觀察混改實踐，我們發(fā)現(xiàn)很多國有企業(yè)參與了混改。但是仔細分析一下，發(fā)現(xiàn)混改主體大都是國有與國有混，并沒有讓國企與民企真正混起來。第二個問題在于，本來我們希望民營資本進入到國有里，他持有一定股份，進入公司董事會，結果發(fā)現(xiàn)很多民營企業(yè)被國有企業(yè)混掉了，這就是所謂的新公私合營。本來說這個企業(yè)是民營的，結果與國有一混，國有資本就控股了，這好像和我們的改革目標初衷還是相反的。第三個問題，國有企業(yè)混改時壟斷行業(yè)不開放，競爭性行業(yè)讓民營企業(yè)參股，卻不能派董事，民營資本真金白銀投進來最后啥話說了不算，還要承擔風險，這樣一來民企沒熱情，混改推進陷入窘境。
4.推行混改還需引入動力機制
混合所有制改革雖然有好的文件和指導，但沒有真正完全落地，四年來只混不改、只混少改的問題仍存在。我們要在制度設計當中，進行分類標準客觀化，進行微觀分類，政策設計上要打消人家的顧慮，讓改革者有回報，不能讓改革者背負成本，這是改革的動力機制，這樣能夠真正推進分類改革，才能真正在分類改革原則上推進混合所有制改革。
市場經濟能不能再向前再邁一步，就看國有企業(yè)改革能不能再向前邁一步。市場改革核心是產權改革，產權改革里，沒有國有企業(yè)改革做先行，民營企業(yè)發(fā)展，玻璃門、彈簧門、旋轉門還會存在?？倳浽诿駹I企業(yè)家座談會上講的非常清楚，借助混合所有制改革為契機，給民營企業(yè)發(fā)展提供好的機會。如何通過國有企業(yè)的混合所有制改革把國有企業(yè)推向市場，我認為要引入一個改革動力機制，只有重塑改革動力機制才是推動混合所有制改革的關鍵。
精彩答疑節(jié)選
Q：楊教授您好，國企是全體國民所有的，但我并沒有感覺到中石化賺錢了和我有什么關系，中石化漲了我也沒覺得我的金融資產增加。國企占有了很多資源，金融資源、行政資源、土地資源，這些也都可以，他占了這個資源，普通老百姓占的資源就少，就會有影響。怎么能把國有企業(yè)利潤分給老百姓？比如建立國民基金，讓我們普通人也能分享它的利潤，倒不一定要給到個人，可以提供公共服務或跨地區(qū)轉移支付，或養(yǎng)老金虧空問題，可以用在這上面，承擔責任以匹配他的壟斷地位。
A：你的觀點還是挺有價值的。確實馬克思構想的社會所有制，與后來在實踐當中社會主義國家推行的公有制還是有些差異的，馬克思所講的全體所有制，就是你所理解的，全社會人員平均占有資料并且平等分享收益。實踐當中我們體現(xiàn)為國家代表全體人民來掌握這部分資產，所以，它不能直接表現(xiàn)為所有權的控制以及收益平均量化到每個老百姓。
但我們有個非常重要的前提，黨是人民的黨，政府是人民的政府，最后資產的控制權以及資產收益都是回歸到政府那里，政府是代表人民分享資產，道義上來講仍然認為是全體人民來享用，實踐當中還是認為有些偏離，我們感受度不高。
怎么解決這個問題呢？讓老百姓要實實在在地感受到國有企業(yè)資產給我?guī)淼囊恍┖锰帯Ｒ驗楫斚旅媾R很多問題，比如老百姓的養(yǎng)老問題，我建議在本次混改當中，宏觀分類、微觀分類當中，建議加大對競爭性產業(yè)當中的國有企業(yè)在混改時民營資本進入的程度。其中涉及到股權置換問題，我建議把這部分國有股權置換當中讓民營企業(yè)進來，甚至可以保持控制權；另一方面，國有資本退出之后的資金建議分三份：1/3回歸到主業(yè)，因為主業(yè)還是需要增加投資的；1/3構建一個新產業(yè)發(fā)展基金，現(xiàn)在國家要重點發(fā)展那些國家建設項目，或者國家要重點突破的產業(yè)，來給予產業(yè)支持；1/3建立一些社會保障基金，轉回到社會保障基金，比如建立基本養(yǎng)老，基本醫(yī)療來補貼給老百姓。這樣一方面加大民營資本進入，另一方面來讓老百姓更多地享受到好處。
（編輯：覃甜雨）
來源：第一智庫，http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_46746.html 發(fā)表時間：2019年8月26日
